추천사 독일 정치와 사회를 만든 기반은 독일의 연방제이다 · 4<br/>용어해설 · 17<br/>머리말 연방제와 내각제가 우리 정치의 후진성과 사회양극화 탈출의 열쇠이다 · 20<br/><br/><b>제1장. 왜 지방자치를 강화해야 하는가?</b><br/><br/> 1. 중앙집권의 문제점 · 29<br/> 지방 소멸의 현실 / 지방자치 정체의 원인 / ‘새로운 모델’의 필요성<br/> 2. ‘연방제’란 무엇인가? · 36<br/> 국가의 형태 / 연방제의 종류<br/> 3. 지방분권의 핵심과제 및 장점 · 41<br/> 지방분권의 핵심과제 / 지방분권의 장점<br/><br/><b>제2장. 독일 연방제 개관</b><br/><br/> 1. 독일 연방제의 역사 · 51<br/>독일연합에서 바이마르 공화국까지 / 나치에서 독일 통일까지 / 국가형태의 역사적 배경: 독일과 한국의 차이<br/> 2. 독일 연방제의 구조 · 61<br/> 연방제의 근거 / 광역단위 : 란트 / 기초단위 : 크라이스와 게마인데 및 자치시 / 연방제의 특징 <br/> 3. 독일 연방제의 제도적 장치 · 69 <br/> 바이마르 시스템의 보완 / 입법권 / 사법체계 / 조세제도 / 재정조정 / 행정조직<br/> 4. 독일 연방제의 장단점 · 82 <br/> 연방제의 장점 / 연방제의 약점<br/> 5. 독일 연방제와 정치인 · 90<br/> 지방의원에서 최고 정치인이 되기까지 / 연방총리가 된 지방의원들<br/><br/><b>제3장. 광역 단위의 독일 지방자치</b><br/><br/> 1. 독일의 16개 란트(주) · 105 <br/> 일반 현황 / 독일과 한국의 공공부문 비교<br/> 2. 주 입법부 · 111<br/> 란트탁(주의회) / 주의회 선거제도 / 주의회 현황<br/> 3. 주 행정부 · 120 <br/> 주정부(지방정부)의 호칭 / 주정부의 구성 / 주정부의 연정 사례 / 주정부의 주요 과제<br/> 4. 주 사법부 · 129<br/> 독일의 사법체계 / 독일의 검찰 / 법조인의 충원방식<br/> 5. 란트 차원의 직접민주주의 · 138 <br/><br/><b>제4장. 기초 단위의 독일 지방자치</b><br/><br/> 1. 크라이스(군) · 143<br/> 크라이스 자치 / 크라이스탁(군의회) / 크라이스 차원의 직접민주주의<br/> 2. 게마인데(우리의 읍/면) · 149<br/> 독일 지방자치의 역사 / 게마인데의 자치권 / 게마인데의 주요 업무 / 게마인데의 재정 / 기초자치헌법(게마인데규정) / 기초자치선거 / 게마인데 현황 / 게마인데의 형태 / 게마인데 차원의 직접민주주의 / 시민운동<br/> 3. 자치시 · 175<br/><br/><b>제5장. 실질적 민주주의의 확대를 위하여</b><br/><br/> 1. 독일의 연방제 · 179<br/> 2. 지방분권을 강화하기 위한 핵심과제 · 183<br/><br/> 보론<br/> 사례1 노르트라인-베스트팔렌 주州<br/> 1. 광역단위 · 191<br/> 일반 현황 / 입법부 : 주의회 / 행정부 : 주정부 / 사법부 : 주헌재-주상급법원-주법원-지원<br/> 2. 기초단위 · 204<br/> 기초자치단체 현황 / 크라이스 : 오이스키리셴 / 게마인데 : 바일러스비스트 / 자치시(인구 30만 명 규모) : 본Bonn / 자치시(인구 50만 명 규모 ) : 뒤셀도르프 / 자치시(인구 100만 명 규모) : 쾰른 <br/> 3. 관계 법령 · 228<br/> 1) 노르트라인-베스트팔렌 주헌법<br/> 2) 노르트라인-베스트팔렌 주의 ‘크라이스 규정’<br/> 3) 노르트라인-베스트팔렌 주의 ‘게마인데 규정’<br/><br/> 사례2 베를린 시市<br/> 1. 광역단위 · 255<br/> 일반 현황 / 입법부 : 압게오드네텐하우스 / 시의회 선거제도 / 행정부 : 제나트(Senat von Berlin, 참사원) / 사법부 : 시헌재-주상급법원-주법원-지원<br/> 2. 기초단위 · 266<br/> 베를린의 기초행정구조 / 구의회 / 구청 사례 : 스테글리츠-쩰렌도르프 구區<br/> 3. 관계 법령 · 273<br/> 베를린 헌법 <br/><br/> 부록 : 2019년 독일연방 401개 크라이스와 자치시의 순위 · 285

지방자치를 강화해야 하는 이유

지방자치를 실시한 지 벌써 30년이 다 되어가지만, 우리의 지방자치가 아직도 제대로 정상궤도에 오르지 못하고 있는 까닭은, 첫째. 지방에 자치권이 없기 때문이다. 지방은 스스로 결정할 수 있는 것이 거의 없으며, 단순히 중앙의 결정과 지시를 이행하는 대리인 수준을 벗어나지 못하고 있다. 둘째. 지방에 돈이 없다는 점이다. 지방공무원의 급여마저도 중앙에 의존해야 하는 실정이다. 지방에는 내세울만한 산업이 없다. 쉽게 말해 돈벌이가 없는 것이다. 셋째. 지방분권을 강화하기 위한 제도적 장치가 여전히 미비하다는 점이다. 지방에서 스스로 자치를 시행하기 위한 법적, 제도적 기반이 매우 취약하고, 중앙의 입법이나 정책의 결정에 대항할 수 있는 기구가 거의 없다.

지방자치제도가 지금보다 강화된다면 국회의원은 지역의 민원에 매달리지 않고, 국가적 과제의 해결에 매진하거나 중앙정부를 제대로 견제하는 데에 더욱 많은 시간을 쓰게 될 것이다. 또 독일처럼 지방정부(주정부)의 대표자로 연방상원을 구성하게 되면, 입법과정에서 거부권을 행사함으로써 중앙 권력에 대한 견제가 가능해진다. 이와 같은 것들을 실행하여 제대로 된 지방자치를 꽃피우고 있는 나라가 바로 독일이다.

2000년대 들어 우리 정치권을 중심으로 학계, 시민단체 등 사회 전반에서 ‘독일모델’에 대한 관심이 빠르게 확산되고 있다. 국회에서는 이에 대한 의원연구모임이 한동안 활발하게 진행되었으며, 정치인이나 학자들의 독일연수가 줄을 이었다. 이러한 열풍이 일고 있는 까닭은 무엇보다도 지난 수십 년간 한국 사회를 지배해 왔던 미국식 모델이 그 한계에 봉착한 까닭이다. 이에 따라 새로운 정치시스템의 필요에 대한 기대가 확산되고 있으며, 다당제 정당제도나 의회중심제 권력구조 또는 연립정부의 구성 등이 그 대안으로 제시되고 있다. 이러한 대안들이 성공하기 위해서는 먼저 기존 승자독식의 선거제도를 변경하거나 지방분권의 강화 등이 선행되어야 한다. 이에 적합한 모델이 바로 독일이다.

지방분권의 핵심과제

지방분권을 위해서는 광역단위 지방정부에게 입법권, 행정권, 사법권을 보장하여 지방의 자치권을 대폭 강화해야 한다. 중앙집권에 의한 국가발전은 이제 그 한계에 도달했기 때문이다. 또 풀뿌리 민주주의를 확산하기 위해 현행보다 더 기초단위에서 직접 선거를 통해 자치기구를 구성해야 한다. 이와 같은 방식으로 지방분권이 강화될 경우에는 일반 시민의 삶의 질이 향상되고, 기초자치단체장의 전횡을 방지할 수 있으며, 광역자치단체가 자치권을 갖게 되어 명실상부한 권력분산이 가능해지고, 사법농단 및 검찰이나 경찰의 권한독점을 제도적으로 막을 수 있는 등의 장점을 얻을 수 있다.

인적, 물적 자원의 수도권 집중과 그에 따른 지방의 지속적 쇠퇴현상은 우리의 지방자치제도가 제대로 작동하지 않고 있다는 증거이며, 동시에 우리가 지방자치를 강화해야 하는 이유이기도 하다. 독일의 지방자치와 비교하여 우리 지방자치의 가장 커다란 약점은 바로 광역단위의 자치권 부족과 기초단위의 선거 부재이다. 우리가 실제로 지방분권을 강화하고자 한다면 이 두 가지 문제는 더 이상 미루거나 방치해서는 곤란한, 서둘러 바꿔야할 과제이다.

첫번째 과제는 광역 시·도가 스스로 자체 입법, 행정, 사법권을 가질 수 있도록 하여 지방에 자율 권한과 책임을 부여하는 것이다. 이를 위해서는 광역단위에 일부 주권을 허용하여 ‘국가성’까지도 인정하는 것을 검토해야 한다. 구체적으로 현행과 같은 무늬만의 지방정부가 아니라 실질적인 지방정부를 구성하는 것이 가능해야 한다. 이를 위해서는 중앙정부처럼 지방내각과 지방장관 직을 신설할 필요가 있다.

두 번째 과제는 기초단위에서 선거 없이 단순히 임명하고 있는 읍/면장을 주민의 직접 선거를 통해 선출하는 것이다. 또 읍/면의회를 부활하여 주민의 손으로 뽑게 하고, 이들에 의한 자치를 보장해야 한다. 이는 직접민주주의를 강화해야 한다는 최근의 세계적 추세와도 일맥상통한다.

지방분권의 장점

먼저 지방의 자치권이 확대되면, 일반 시민의 주변 생활조건이 개선되고 삶의 질이 향상될 수 있다. 두 번째는 기존 기초자치단체장의 독단적 전횡을 제도적으로 방지할 수 있게 된다. 셋째, 광역정부(자치단체)가 자체 헌법을 제정하고 입법/행정/사법권을 보유하게 된다. 그러면 중앙에 모든 권한이 집중되는 폐단이 줄어들고 명실상부한 권력분산이 가능해진다. 넷째는 재판거래와 같은 사법농단 사태를 사전에 예방하게 된다. 독일에서는 대법원이 5개 분야로 구성되어 있으며, 대법관의 숫자도 우리와 비교할 수 없을 정도로 많아서 영향력을 행사할 수 없기 때문이다. 그 밖에도 검찰의 서열화와 권한독점 등에 따른 부작용 문제를 사전에 방지할 수 있다. 광역자치단체(지방정부)별로 검찰과 경찰조직을 설치하여 검찰권과 경찰권을 분산함으로써 단일조직에서 발생하는 외압과 비리 등의 문제점을 방지하고 상호 견제가 가능하기 때문이다.

독일 연방제의 특징

독일 연방제는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째는 ‘협력적 연방주의Kooperativer Foderalismus’로 연방이 법을 제정하면 지방인 란트는 그것을 집행하는 기능을 수행하고, 교육/경제 분야 등에서는 단일한 기준을 통해 서로 정책을 연계하는 것을 의미한다. 또 이민족이나 다른 언어를 사용하는 지역이 없는 단일화된 연방체제이다. 동시에 16개 주가 주어진 조건에 따라 동일한 권한을 갖는 수평적 분권체계이며, 서로 극심하게 경쟁을 하기보다는 서로 돕는 협력체이다. 그래서 독일 연방제를 ‘준 연방주의’라고도 한다.

둘째는 ‘행정연방주의Exekutivfoderalismus’로 지방정부 대표(주총리 및 주장관 일부)가 파견되는 분데스랏Bundesrat(연방상원)을 통해 연방과 소통하고 협력한다. 또 독일 연방제는 ‘정당연방주의’라고 할 정도로 지역 중심의 정당 활동에 기반을 두고 있다. 이와 동시에 부유한 주에서 가난한 주로 이전하는 재정지원을 통해 국가통합을 지향하는 연방국가적 재정질서를 가지고 있다. 유럽통합과 관련해서도 지역의 권한을 강화하고 있다. 이러한 활동을 가능케 하는 제도적 구심점에는 연방상원이 자리하고 있다. 따라서 분데스랏은 독일 연방제에서 핵심적 역할을 담당하고 있다고 할 수 있다. 그밖에 독일 연방제 구조의 정당성을 보장하는 근거에는 다음과 같은 요소가 존재한다. 공동체의 다양성을 존중하는 민주주의, 자유와 평등의 실현에 기여하는 사회국가, 조직적이고 기능적으로 권력을 분산하는 법치국가, 수직적으로 권력을 나누는 권력분립 등이 그것이다.

<b>절망스러운 한국 정치시스템의 대안은 없는가</b><br/><br/>지금 한국사회는 경기침체, 높은 실업률, 저출산과 고령화 문제, 빈부 격차에 따른 양극화 문제, 지역 및 세대 간 갈등이 여전하다. 하지만 이런 현실의 문제를 해결해나가면서 미래의 대안을 만들어나가야 할 정치권은 여전히 무능과 분열과 자신들의 이익만 좇고 있다.<br/><br/>현재 우리 사회가 맞닥뜨린 이런 문제들은 단순히 무엇인가를 조금 손보아 바뀌거나 개선될 수 있는 그런 간단한 문제가 아니다. 정치나 지방자치에서 뭔가 코페르니쿠스적 사고의 전환이나 변화가 있지 않고서는 나아질 상황이 아니다. 특히 소득과 자산의 격차에 따라 심화되고 있는 양극화 현상은 이념 갈등과 더불어 우리 사회를 점점 더 극단 대결의 양상으로 몰아가고 있다. 이러한 상황에서 중앙 집중에 따른 폐해를 개선하고 사회의 안정을 가져오기 위해서는 먼저 기존의 정치시스템을 바꾸어야 한다. <br/><br/>또한 우리의 지방자치가 현재보다 훨씬 더 진일보하지 않고서는 한국의 정치발전은 기대하기 어렵다. 지방자치의 발전은 한국 민주주의 발전을 위한 하나의 선택사항이 아니라, 필수사항인 것이다. 그렇다면 우리 지방자치의 현실과 문제점, 그리고 그것에 대한 대안은 어떻게 찾아야 하는가. 이 책 『독일 연방제와 지방자치』는 독일의 지방자치 형태인 ‘연방제’가 우리의 빈약한 지방자치를 강화하는 하나의 모델이 될 수 있다고 보고, 그것을 광역단위와 기초단위로 나누어 구체적으로 자세하게 보여주고 있다. 연방제 국가란 간단히 말해 연방과 연방을 형성하는 여러 회원국가(주 또는 광역자치단체)로 구성되는데, 각각의 회원국가는 연방처럼 자체적으로 일부 주권을 보유한다. 즉, 연방제란 지방자치의 가장 강력한 형태라고 할 수 있다.<br/><br/>오늘날 합의제 민주주의 국가의 대표적 모델로 꼽히는 독일의 정치시스템은 연동형 비례대표제 선거제도와 다당제, 그리고 그에 기초한 의회중심제(의원내각제)에 기반하고 있다. 동시에 그와 같은 정치시스템이 잘 작동하고 있는 까닭은 독일이 오래전부터 연방제, 달리 표현하면 ‘강력한 지방자치’를 실시하고 있기 때문이다. 독일의 연방제는 관료행정의 중앙 집중화를 막아 중앙의 권력독점을 막고, 여러 법적, 제도적 장치를 통해 광역단위 지방 사이의 사회 경제적 격차를 최소화하도록 기능한다.<br/><br/>강력한 대통령제를 채택한 미국의 모델이 여러 가지 문제점들을 야기하고 있는 작금의 현실에 비추어볼 때 독일의 연방제와 지방자치의 사례들은 우리에게 중요한 시사점을 줄 수 있을 것이다.

한국 정치는 지방자치 수준에서의 정치를 알지 못하더라도 얼마든지 이해할 수 있을 것이다. 우리의 지방자치는 한국의 정치 전체에서 그렇게 큰 중요성을 갖지 않기 때문이다. 그러나 독일은 다르다. 독일 연방제의 실제 내용과 작동방식을 알아야 독일 정치와 사회에 대해 전반적이고도 구체적인 이해가 비로소 가능하다. 내 생각에는 한국의 독자들이 실제 독일의 정치를 이해하는 과정에서, 연방 수준에서의 정치보다 그 하부구조로서 주를 단위로 하는 지방정치를 볼 때 더 큰 격차감을 느끼게 될 것이다.

한국의 지방자치를 개선하기 위해 독일 연방제의 제도와 실제, 또는 그 어떤 부분을 배우려 하거나 모델로 삼으려 할 때, 여러 단계나 여러 차원이 있는 것은 자명하다. 우리가 이 책을 읽음으로써 배울 수 있는 것은 연방제 또는 지방자치 정치의 이상형적 모델이 어떤 것인가에 대한 지식을 가질 수 있고, 또 독일 정치를 훨씬 더 실제 모습대로 이해할 수 있다는 점이다. 그러한 이상형에 대한 이해 없이 우리가 구체적인 대안을 먼저 생각하기는 어렵다.

조성복 박사의 이 책이 우리에게 기여한 것은, 우리의 지방자치가 현재의 상황보다 훨씬 더 진일보하지 않고서는 한국의 정치발전을 기대하기 어렵다는 것을 깨닫게 했다는 사실이다. 결론적으로 지방자치의 발전은 한국 민주주의 발전을 위한 하나의 선택사항이 아니라, 필수적인 것이라는 점이다. 독일 정치의 전모를 알 수 있도록 한국의 독자들을 안내해 준 저자의 지적 작업을 치하하면서, 한국 정치의 발전에 관심을 갖는 모든 사람들에게 일독을 권하는 바이다.
- 최장집 (고려대학교 정치외교학과 명예교수)