서양 및 일본은 봉건제라는 할거주의 분권 시대를 충실히 겪은 후 국가 형성에 이르렀기 때문에 지역 분권이 오히려 자연스러운 토양이다. 그들은 지역에서 생존하고 통치했으며 나 아가 국가로 통합되었다. 우리는 그러지 못했다. 그런 국가들에 부합되는 정치 경제 관점으로 발전해 온 지방 분권(저자에 따르면, ‘지역 분권’)의 발전 방향이 우리가 지향할 바람직한 지방 분권 모형에 그대로 부합하는 것일까? 분권을 지방이 국가로부터 되도록 많은 자원(‘자원’이란 일반적 의미의 단어도 필요없고 노골적으로 말하면 중앙 정부의 돈)을 빼가는 것이 되어버리면 분권화는 곧 ‘지방 정부에 의한 지대 추구’ 경쟁으로 전락한다. 제임스 뷰캐넌은 이 결과 중앙 정부의 지원을 우선적으로 구걸하느라 자신의 공공 시설을 가장 낙후하게 만드는 짓을 경쟁적으로 한다고 주장한다. 가장 비참해야 중앙 정부가 지원해 줄 것이라 믿으며. 국비 지원을 얻어냈다고 내건 현수막이 지역 정치인의 자찬 공덕비가 된 한국의 현재 지방 분권의 현실에서 이 글은 분권을 완전히 새로운 시각에서 보자는 제안이다.
중앙 정부 하나 겨우 지금까지 제대로 자리잡는 데 건국 후 반세기가 걸렸다. 그것에만 입법-사법-행정이라는 헌정 제도 확립에 더해, 공식 제도는 아니지만 언론과 시민사회, 지식계 및 문화 주체… 그리고 이 모든 것이 단지 확립되는 정도를 넘어 시행 착오를 통한 실제 학습까지 거쳐야 했다. 그러나 지방 정부를 세우는 분권화에 대해서는 이런 기반에 관련한 성찰은 거의 누락되어 있다. 분권화를 오직 중앙 정부에서 재원을 받아가는(빼가는) 것과 동일시하는 토양에 서는 그 분권화는 앞으로 엄청난 시행 착오와 국가적 낭비를 거칠 것이다. 왜냐하면 애초부터 지역 정부라는 DNA가 없었기 때문. 쉽게 말해, 중앙 정부의 경우 정부 사업의 집행에 대해 수많은 공식적 비공식적 결정, 감시, 통제 및 평가 체계가 수반 된다. 우리의 자치 단체에는 그에 상응하는 것이 얼마나 갖추어져 있는가? 이런 상황에서, 분권, 즉 이들이 주로 의미하는 중앙 정부가 돈만 준다고 정책이 얼마나 합리적으로 결정되고 집행될까?
이미 ‘지역 정부’가 긴 경험을 통해 확립되어 있는 역사적 토양 하에 발전한 분권화와 그런 의식이 박약한 한국에서 분권화는 다른 전략으로 접근해야 함이 분명하다. 중앙을 상대로 하는 지방의 재원 탈취 게임이 아니라, 지방 간의 자유로운 경쟁 게임 및 중앙과 지방간의 발전 주체의 공동성을 표방하는 저자의 관점이 탁월하다. 여기서 분권화는 ‘자유(지역의 선택 및 그 선택에 대한 책임)’라는 개념과 아주 적절히 만난다. 중앙 정부 하나 바로 세움에도 결국 우리가 비싸게 경험한 것은 공식 제도 외에 합당한 의식(way of thinking)이 필수적이었다면 새로 정의되는 분권화가 제대로 자리잡는 데도 우리의 의식 면에서 요구되는 요소들이 있지 않을까? 이 대목에서 저자가 지적하는 사항들은 현재의 중앙-지방의 재정 구조의 점진적 개선과는 별도로 지금 당장 받아들일 수 있는 요소들이다. 지방 대신 지역, 특별자치도를 state로 표기, 전쟁 연장 흔적인 DMZ를 오히려 지역 정부의 자산으로 활용, 특히 지역 문화의 활용은 아주 참신한 아이디어다.
기업을 통한 지역 개발, 재정자립도라는 자학적 개념을 타파, 생활 인구의 개념화, 골드 시티, 세컨드 하우스 개념의 인정… 이런 아이디어가 주는 강점은 종래의 진부한 분권화 논리들이 찾아내지 못한 것들이다. 지방 분권에 대한 논리 자체도 경쟁을 통해 더 나은 논리를 찾아낸 인상을 받았다. 자치 단체(저자에 따르면 각 ‘지역 정부’) 단위 입법권의 실질적 효력의 차이를 감안하면 모든 지역 단위에서 만들어진 의회의 입법 산물을 ‘법’으로 동일하게 부르는 것조차 약간의 보완적 조치만 따른다면, 문제가 없다. ‘주민’ 자신이 전국의 한 ‘국민’이란 당당한 주체성과 책임성, 그리고 글로벌한 ‘세계민’의 일인이란 의식이 있어야 한다. 돈을 어떻게 주는가 그리고 얼마를 주는가, 이전에 분권의 진정한 길은 우리가 놓치고 있는 다른 기반을 동시에 세워나가야 한다는 것은 강렬하게 다가온다.
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