왜, 개헌인가? 최적의 권력구조는 무엇인가?
현직 국회의원이 절박하게 진단하고 과감하게 제안하는
대한민국 헌법질서 개조론
1. 개헌논의, 지금 우리에게 어떤 의미일까?
한국정치의 가장 미묘한 문제인 개헌논의가 부상하고 있다. 정치권에서 시작된 이 논의는 한국정치의 개혁과제와 비전을 담아내며 개헌이라는 목표를 향해 순항할 것인지, 아니면 제헌절 특수와 정치적 이슈세팅의 반짝 효과에 그치고 수많은 정치적 암초에 좌초될 것인지 아직 가늠하긴 어렵다.
하지만 이러한 개헌논의가 함의하고 있는 필요성과 문제의식은 분명히 정리될 필요가 있다. 한국정치의 병폐를 근본적으로 성찰하며 구조적 악순환에 대한 점검이 필요한 시점이며, 또한 논의의 출발이 어떠하던 간에 이 논의는 한국정치의 현실과 미래를 바꾸고 새로운 질서를 가져올 매우 중요한 아젠다이기 때문이다.
사실 우리의 개헌논의는 역사적으로 볼 때 국민적 열망이 이룩한 87년 개헌을 제외하고는 정략적 농단이라는 오욕을 뒤집어쓰고 있어, 개헌논의의 순수성이 국민으로부터 끊임없이 의심받아 왔다. 하지만 불쾌한 경험 때문에 현실의 근본문제와 미래과제를 미룰 수는 없을 것이다.
한국정치 낙후의 원인을 정치인이나 국민의식의 문제만이 아닌, 구조적 문제로 진단하는 것에 많은 사람들은 공감하고 있다. 이는 개헌 필요성에 동의하는 여론에서도 확인되고 있다. 정치인이 아니더라도 제도와 구조의 문제점 한두 가지는 열거할 수 있을 정도다. 따라서 정치제도의 정점인 권력구조와 정치제도의 전반에 대한 체계적 점검은 미래를 위해 피할 수 없는 숙제라 할 것이다. 정치인들의 정략적 계산을 배제한다면, 현 시기 개헌논의의 의미는 다음으로 요약될 수 있을 것이다.
첫째, 한국의 미래 청사진이자, 이를 만들어 갈 정치가 이루어지는 틀로서의 안정적이고 효율적인 헌법질서를 만드는 노력이다. 이는 ‘합의제 민주주의의 진정한 실현방안’을 찾는 문제라 할 수 있다. 갈등과 대립의 극복, 미래지향적이고 통합적인 사회기틀, 이를 위한 정부와 의회의 최선의 구조, 대의정치 발전을 향한 대안모색 과정이 될 것이다.
둘째, 보다 현실적이고 실천적으로 정치적 갈등 최소화와 생산적인 정치를 만드는 제도 보완으로써의 개헌 필요성이다. 이는 ‘권력구조 개혁효과’를 다루는 논의로 ‘제왕적 대통령제’의 폐해와 견제와 균형이 작동하는 정치과정, 의회정치의 실현과 정당정치 성숙 등의 과제들을 포괄하고 있다.
셋째, 시대의 변화를 반영하고 더 나아가 대한민국 미래상의 원리와 준칙에 대한 사회적 합의과정이라 할 수 있다. 기본권과 헌법적 가치의 확장, 민주주의 공고화를 위한 제반 제도적 기반의 확충의 과제들을 포괄한다.
이 중차대한 의미를 갖는 개헌논의는 최적의 타이밍과 국민적 공감대를 찾는 노력이 전제된다면, 다양하고 생산적인 공론화가 권장되어야 한다. 이러한 상황에서 『한국정치와 새로운 헌법질서』는 개헌의 유의미성과 필요성, 권력구조 대안을 진정성을 가지고 본격적으로 다루는 ‘체계적 개헌안 제안’이라 할 수 있다.
2. 이 책이 진단하는 한국정치의 과제와 대안은 무엇인가?
『한국정치와 새로운 헌법질서』는 우윤근 의원이 오랜 고민 끝에 제기하는 개헌론이며, 독일식 의원내각제로의 개헌 제안이다. 개헌 필요성과 방향에 대한 초보적인 논의가 시작되고 있는 상황에서 이 책은 한국정치와 개헌에 대해 다음의 메시지를 담고 있다.
첫째, 개헌의 필요성에 대한 분명한 진단과 절박한 호소이다. 저자는 한국정치가 현행 권력구조에서는 더 이상 발전할 수 없고, 개헌을 통한 새로운 헌법질서 창출이 유일한 돌파구라는 것이다.
정쟁의 전쟁터가 되어버린 국회, 입법부 기능의 상실, 정당정치 발전을 저해하는 구조적 병폐, 견제와 감시의 무력화, 책임정치 실종 등을 적시하며 사람보다 제도가 문제라는 점을 분명히 한다. 저자는 이를 단적으로 한국의 권력구조는 ‘제왕적 대통령제’라고 확진한다. 제왕적 대통령제를 극복하지 않으면 우리정치의 내일은 없고, 제왕적 대통령제의 문제점을 가장 잘 극복할 수 있는 의원내각제로의 전환만이 답이 될 수 있다는 것이다.
둘째, 분권형 권력구조를 통한 진정한 의회정치 실현이 필요하다는 점이다. 저자는 극한 대립과 갈등을 몰고 오는 대통령의 독주와 정치적 교착상태의 해결을 위해 권력의 공유와 책임정치의 구현이 절실하다고 주장한다. 또한 우리 정치의 후진성의 상징격인 정당정치의 수준과 정치지도자의 자질을 향상시킬 수 있다고 보며, 타협과 조정의 정치문화를 만들어 가는데 분권형 권력구조가 유일한 해결책이라고 주장한다.
국회가 대권을 위한 베이스캠프 수준에 머물고, 삼권분립의 축이 아니라 대통령과 행정부에 예펼되는 현실을 극복하기 위해서는 균형과 견제, 책임정치의 원리가 작동하는 기본틀로 새로이 정립되어야 하며 그 방향은 분권형 권력구조여야 한다는 것이다.
셋째, 의원내각제가 우리 권력구조의 훌륭한 대안이 될 수 있다는 점이다. 저자는 지금까지 권력구조 논쟁에서 대통령제의 경우 장점만을, 의원내각제의 경우 단점만을 집중적으로 논의되어 왔다고 지적한다. 저자는 대통령제에 대한 정확한 이해를 통해 대통령제에 대한 정치적 환상을 점검한다. 미국식 대통령제의 발전 조건에 대한 이해 없이, 대통령제가 작동되는 실상에 대한 성찰 없이 정치전통과 관성으로 임기문제에만 매달리는 것은 진정한 개헌논의가 될 수 없다는 것이다.
아울러 우리사회의 의원내각제에 대한 오해에 대해 선진국의 정치발전과 의원내각제의 상관관계를 통해 이해를 넓히고, 한국정치에서 의원내각제의 적합성과 가능성을 강력하게 입증하고 있다. 결론적으로 의원내각제 도입을 통해 국민의 의사에 따라 구성되고 의회의 신임과 함께 책임지는 정부형태, 국가운영이 정체성을 가진 구조화된 정당들 간의 합의에 따라 사회적 갈등과 이해가 의회로 흡수되는 의회정치의 안정적 질서를 마련해야 한다는 것이다.
넷째, 새로운 헌법이 담아야 할 미래지향적 가치를 제기한다. 저자는 헌법에 포함될 헌법적 가치를 선도적으로 예시하고 있다는 점에서 많은 개헌논의 보다 한발 앞서있다. 개헌논의는 권력구조에 대한 논의를 일차적으로 하지만, 헌법이 담고 있는 가치와 지향점 그리고 미래를 이끌어가 사회적 합의와 원리로서의 기능을 무시할 수 없다. 저자는 환경과 생태, 자치확립과 지방분권 강화, 인권의 광범위하고 적극적 실현 3가지를 새로운 헌법에서 명확하게 담아내야 한다고 말한다.
3. 이 책은 개헌의 대안으로 무엇을 주장하고 있는가?
권력구조 - 분권형 대통령제가 혼합된 의원내각제
이 책은 권력구조 논쟁에 있어 독일식 의원내각제 정부형태를 가장 강력하게 옹호하고 그 적합성을 강조한다. 한국의 정치적 병폐의 구조적 원인을 제왕적 대통령제에 두고, 의회정치의 몰락을 그 원인에서 찾는 저자의 관점에서 대통령과 내각의 수반인 수상이 균형 있게 국가를 경영하는 분권형 제도에 최우선의 방점을 찍고 있는 것이다.
저자는 순수 의원내각제로의 전환이 가져올 충격과 출혈을 고려하고, 정당정치가 충분히 제도화되지 못한 현실, 국가 대표성을 가지는 대통령에 국민적 기대감, 정치문화 등을 고려하여 대통령과 의회의 신임으로 구성되는 내각이 국정을 운영하는 분권형 권력구조를 주장하고 있다.
최적의 의원내각제 모델 - 건설적 불신임제를 기반으로 한 독일식 의원내각제
이 책은 독일의 건설적 불신임제도에 대한 충분한 논의에 기초하여, 최적의 의원내각제 모델로 독일식 의원내각제를 주창한다. 그 핵심에는 ‘수상에 대하여 불신임결의를 하기 위해서는 먼저 새로운 연방수상을 선출하여야 하는’ 건설적 불신임제도의 도입을 가장 큰 특징으로 하고 있다. 이는 의원내각제의 불안정성을 경험한 독일이 50여년에 걸쳐 새로이 정착시켜온 제도로, 우리의 의원내각제 전환에 있어 내각의 안정성과 효율성을 보장하는 안정장치로 반드시 필요하다는 주장이다.
다당제 체제를 가진 독일과 우리 정당체제와의 유사성을 고려하고, 양당제를 기반으로 오랜 정치전통을 쌓아온 영국의 정치문화와의 이질성 등을 고려할 때 영국형 의원내각제 모델보다는 독일형 모델이 우리에게 현실 적합성을 가질 수 있다는 것이다.
새로운 헌법적 가치 - 환경, 지방자치, 인권의 헌법적 규정력 강화
환경 생태문제의 심각성과 중요성을 볼 때 현행 헌법규정의 “건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리”라는 선언적 규정을 “자연적 생활기반”이라는 개념으로 확장하고, 아울러 국가 제기관의 책임과 의무를 명확하게 규정할 것 등을 제시한다. 또한 자치확립과 지방분권 강화를 위해 헌법조문의 규정력을 분명히 하고, 지방재정문제, 교육자치권, 폭넓은 자치체 권한 강화를 제기하고 있다. 아울러 민주적 참여권의 강화, 정보에 대한 자기결정권, 언론표현의 자유, 인권의 보장 등에 대한 강도 높은 헌법적 규정을 요구한다.
이 책은 한국정치의 미래를 향한 권력구조 논쟁과 헌법적 질서에 대한 다양한 문제제기를 담고 있고, 다가올 개헌논의와 논쟁을 예비하며 분명한 대안을 제시하고 있다. 따라서 우리정치를 고민하는 많은 분들에게 일독의 가치는 물론, 생산적인 개헌논의를 이끌어 갈 지렛대로 활용되기에 충분하고 적확한 책이다.