프롤로그 1 <br/><br/>QUESTION 01 <br/>WTO 부정하는 트럼프의 출현 우연인가? 필연인가? 7 <br/>1. 초강대국의 쇠퇴와 상호주의 공정무역 _13 <br/>(1) 세계 경제에서 차지하는 위상의 하락 _13 <br/>(2) 국내적으로도 경제적 어려움에 직면 _17 <br/>2. 영국에서 상호주의 대두와 소멸 _18 <br/>3. 1980년대 미국에서 상호주의 재등장 _23 <br/>(1) 미국의 상호주의가 성공할 수 있었던 이유 _25 <br/>(2) 미국이 상호주의를 내세우며 취한 무역제한 조치 _28 <br/>4. 트럼프의 등장과 상호주의 그리고 WTO _31 <br/>(1) 중국의 급속한 부상 _32 <br/>(2) 트럼프에게 WTO란? _34 <br/><br/>QUESTION 02 <br/>WTO는 국제무역기구(ITO)의 실패를 어떻게 딛고 일어섰는가? 43 <br/>1. 미국이 주도한 전후 세계무역질서(ITO 실패) _46 <br/>(1) 브레튼우즈 체제(IMF와 IBRD)의 출범 _47 <br/>(2) ITO 설립 “하바나 헌장” 논의 _49 <br/>(3) ITO 설립 “하바나 헌장”에 대한 찬반 논쟁 _55 <br/>(4) 미의회 비준 실패 _65 <br/>2. ITO를 대신한 GATT 50년(8차례 라운드) _67 <br/>3. WTO 설립의 산파역할을 한 우루과이라운드 _70 <br/>(1) 동서냉전의 종식과 우루과이 협상 _70 <br/>(2) 협상 타결과 미의회 비준 _72 <br/>(3) 우루과이라운드 협상 막판에 등장한 WTO 설립 이슈 _76 <br/>4. WTO는 무엇이 ITO와 달랐는가? _79 <br/>(1) 정치경제적 여건의 차이 _79 <br/>(2) 출구대안 관점 _80 <br/>(3) 이해관계자와의 소통 및 정치적 리더십 _85 <br/><br/>QUESTION 03 <br/>미국은 WTO 다자무역체제의 수호자인가? 89 <br/>1. 다자주의와 지역주의 _93 <br/>(1) GATT체제하의 지역주의 _95 <br/>(2) WTO 시대 지역주의 _100 <br/>2. 다자무역체제와 지역무역협정의 관계 _103 <br/>(1) 지역무역협정은 다자무역체제에 긍정적인가 부정적인가? _103 <br/>(2) 지역무역협정의 유인 _107 <br/>(3) 지역무역협정의 동향 _110 <br/>(4) 지역무역협정에 대한 평가 _114 <br/>3. 미국에게 지역무역협정이란? _117 <br/>4. 메가 지역무역협정 TPP <br/>(Trans Pacific Partnership, 환태평양 무역동반자협정) _120 <br/>(1) 배경 _121 <br/>(2) 주요내용 _123 <br/>(3) 향후 전망 _124 <br/><br/>QUESTION 04 <br/>WTO DDA 협상은 왜 실패하게 되었는가? 127 <br/>1. DDA 이전(싱가포르에서 도하까지) _130 <br/>(1) 제3차 시애틀 각료회의(MC 3, 1999년) _133 <br/>(2) 도하 각료회의(DDA 출범) _142 <br/>2. DDA 협상 _155 <br/>(1) 분야별 협상 결과 _156 <br/>(2) DDA 협상의 실패와 평가 _170 <br/>3. DDA 미완의 종료 _177 <br/><br/><br/>QUESTION 05 <br/>중국의 WTO 가입, 세계 경제에 축복인가 재앙인가? 183 <br/>1. 중국의 WTO 가입 _189 <br/>(1) 중국의 WTO 가입 이유 _191 <br/>(2) WTO 가입에 따른 중국 내 영향 _192 <br/>2. 중국의 WTO 가입 15주년 평가 _199 <br/>(1) 중국의 평가 _199 <br/>(2) 미국의 평가 _203 <br/>3. 중국의 세계경제에 대한 기여와 도전 _208 <br/>(1) 중국의 세계경제에 대한 기여 _208 <br/>(2) 세계경제에 대한 도전 _213 <br/>4. WTO 개혁 _222 <br/>(1) WTO 주요기능 _222 <br/>(2) WTO 개혁 필요성과 최근 동향 _225 <br/><br/>에필로그 229

프 롤 로 그<br/><br/>필자가 1997년 제네바 대표부에 첫 부임했을 때 WTO는 매우 의욕적이고 희망에 찬 국제기구로 기억된다. 최초의 다자무역기구로서 1995년 출범 이후 3년차에 접어든 시점이었기에 각국 대표단과 WTO 사무국 직원들로부터 자부심도 엿볼 수 있었다. 우루과이라운드에서 합의한 새로운 협정문에 근거해 운영되던 각 위원회는 공식/비공식 회의를 하면서 협정문에 담긴 국제규범을 어떻게 충실하게 이행할 것인가 열중하고 있었다. 새로이 도입된 TPR(Trade Policy Review, 무역정책검토)은 회원국의 무역정책 전반을 점검하는 시스템으로, 자국의 제도를 투명하게 소개하고 회원국들로부터 관련 질문과 심사를 받는다는 점에서 검토 대상국에게는 긴장감을 불러일으켰다. GATT에 비해 구속력을 지닌 분쟁해결절차가 도입되어 이에 임하는 각국의 태도는 신중하고 조심스러웠다. 그리고 회의장 내 분위기는 전반적으로 우호적이었다. 100여 개 국가의 대표들이 회의장에 모여 다양한 의견을 개진하면서도 합의를 모색하는 데 유연한 입장을 보였다. 미국, EU, 일본, 캐나다(일명 쿼드 QUAD) 중심으로 이견조정이 이루어졌고, 공식회의에서 합의가 이루어지지 못하면 이들 쿼드국가 중심의 비공식 회의에서 대략적인 방향이 만들어졌던 것으로 기억한다.<br/><br/>이로부터 18년이 지난 2015년에 필자는 다시 WTO 대표부 근무를 하게 되었다. 이제는 WTO가 출범한 지도 20년이 되었다. 3살 어린 아이를 본 이후 한참 시간이 지나 20세의 성인을 기대하면서 다시 만난 느낌이랄까… 15년 만에 다시 돌아온 유럽의 도시 제네바는 그리 변한 것이 없어 보였다. WTO 내에서는 지상주차장이 지하주차장으로 바뀌면서 그 공간에 사무국 직원 건물이 들어서고 휴식공간이 넓어진 정도… 그 밖에는 1999년 임기를 마치고 떠났던 당시의 모습과 비교해 달라진 것이 거의 없었다. 그러나 WTO 회의에 참석하면서 필자는 15년 시간의 깊이를 비로소 느낄 수 있었다. 우선 한국의 위상이 과거에 비해 상당히 높아졌다는 것이다. 그리고 모든 회의에서 주요 발언자로 등장하는 중국. 특히, 중국의 발언이 가지는 무게감은 미국과 EU에 못지 않았다. 반면 과거 쿼드 멤버였던 일본과 캐나다의 존재감은 1990년대와 비교해 많이 줄어들어 보였다. WTO DDA 협상이 부진해서 인지 전반적인 WTO 내 분위기는 침체되어 있었고, WTO 사무국 직원들에게서 느꼈던 자부심과 의욕도 거의 찾아보기 힘들었다. <br/><br/>이러한 와중에 필자는 ITA II(Information Technology expansion Agreement, 정보기술확대협정 정보통신분야 상품의 관세를 철폐하기 위한 1990년대 중반 협상 이후 새로운 품목을 추가하기 위한 협상이었다.<br/><br/>)협상의 마지막 단계인 이행기간(Staging) 협상에 참여하면서 이러한 변화의 일단을 직접 경험할 수 있었다. 2015년 상반기까지 대상품목에 합의하였고 남은 6개월 동안은 각 품목의 관세인하 기간협상을 하기로 되어 있었다. 협정이 발효되는 즉시 모든 대상품목의 관세를 철폐하는 것을 원칙으로 하지만, 각국이 처한 특수한 상황을 감안하여 일부 품목은 협정 발효 후 3, 5, 7년까지 단계적으로 관세를 철폐할 수 있도록 하였기 때문이다. 즉시 또는 3년 내 관세철폐를 하지 않는 품목을 결정하는 협상이었다. 참가국 중 관심국가는 단연 중국이었다. 미국, EU를 비롯해 모든 나라가 중국의 관세철폐 기간을 최대한 앞당기려는 분위기였다. 그러나 중국은 자국 산업의 발전 정도를 이유로 상당품목을 5년 이후 철폐 품목으로 제안하였다. 12월 최종 타결까지 미국이 중심이 되어 중국의 관세철폐 일정을 앞당기기 위한 전략적 노력이 계속되었다. 미국은 중국을 압박하기 위해서 일부 자국 품목의 일정을 앞당기고 다른 나라도 이에 동참하도록 압력을 행사했다. 그러나 중국에게는 전혀 먹히지 않았다. 2015년 12월 나이로비 각료회의 최종 결과는 중국이 당초 제시한 일정에 하나의 변화도 이끌어 내지 못했다. <br/><br/>그리고 2016년 이와 유사한 EGA(Environment Goods Agreement, 환경상품협정)협상을 경험하면서 다시 한 번 중국을 재확인할 수 있었다. EGA협상은 다자협상이 부진한 가운데 오바마 행정부가 임기 내 성과를 거두려고 TISA(Trade in Service Agreement, 서비스무역협정) ITA, EGA협상은 그 결과가 모든 WTO 회원국에 적용되는 반면 TISA협상 결과는 참여국들에게만 적용되는 복수국간 협정이다.<br/><br/> 협상과 함께 미국이 의욕적으로 추진한 핵심정책이었다. 정보통신분야와 같이 무역증가가 예상되는 환경분야 상품의 관세를 철폐하는 협상이었다. ITA협상과 같이 최대의 관심은 역시 중국이었다. 다른 협상참여국에 비해 상대적으로 내수 시장규모는 크지만 산업발전이 미흡한 중국은 미국, EU 등 선진국의 시장개방 압력에 맞서는 형국이었다. 미국은 높은 수준의 관세철폐 안을 제시하며 12월 말 장관급 회의에서 협상을 마무리하려고 했다. 미국(안)으로 합의가능성이 크지 않자 EU가 중재안을 제시하며 합의를 시도하였다. 이 역시 여의치 않자 중국도 마지막 순간에 자국이 마련한 중재안을 던진다. 중국(안)은 미국(안)에 비해 관세철폐 수준이 낮지만 미, EU, 일본 등을 제외한 나머지 국가들의 민감품목에 관한 입장을 더 많이 반영한 것이었다. 결국 어떠한 안에도 합의하지 못하고 회의는 끝났다. 미국의 중재안에 자국의 민감품목이 많이 포함되어 내심 불만이 있었던 나머지 국가들에게 관세철폐 수준을 낮춘 중국(안)이 그리 나쁘지 않게 받아들여졌던 것으로 기억한다. <br/><br/>이 두 가지 사례에서 이제 중국의 동의 없이는 아무것도 합의할 수 없는 WTO를 경험했다. 과거라면 미국이 나서서 주요국과 비공식 협의를 통해 어떻게든 합의를 이끌어 냈을 것인데 현실은 그렇지 못했다. <br/><br/>그리고 10차(2015년)와 11차(2017년) 두 번의 WTO 각료회의를 경험하면서 DDA 이슈와 뉴 이슈에 대한 선진국과 개도국간의 분열을 확인했다. 우루과이라운드를 통해 WTO 다자체제를 출범시켰던 통합의 모습은 어디에도 없었고 양측의 끝없는 평행선 주장만이 계속되었다. 상대적으로 위상이 높아진 개도국들은 자신들의 입장을 주장하는데 주저함이 없었고, 미국을 위시한 선진국들은 이러한 개도국들의 입장을 수용할 여유와 전략이 없어 보였다. 마침내 2016년 말 미국 대선에서 자유무역보다는 공정무역을 주장하는 트럼프가 대통령으로 당선되었다. 그는 WTO에 대한 불만을 노골적으로 표시하면서 탈퇴까지 언급했다. 마침내 11차 각료회의 선언문 협의 과정에서 미국이 다자체제라는 용어를 사용하는 것 마저 반대하여 각료선언문조차도 발표하지 못했다.<br/><br/>필자는 운이 좋게도 WTO 출범초기와 20년 후 변화한 WTO 상황을 현장에서 지켜보았다. 그러면서 “WTO가 왜 이렇게 변해버렸는가?”하는 의문을 품게 되었다. 그러나 이러한 질문은 곧 바뀌었다. 1995년 WTO의 출범 자체가 일반적이지 않은 상황에서 이루어졌을 수도 있다는 생각이 들었다. 그래서 WTO가 출범하기 50년 전 처음으로 시도되었다가 실패했던 ITO(International Trade Organization, 국제무역기구)에 대해 궁금해졌고, WTO는 어떻게 ITO의 실패를 딛고 일어섰는지도… 그리고 어떻게 DDA는 시작되었고 왜 실패의 과정을 겪고 있는지 관심이 갈 수밖에 없었다. 이렇게 꼬리를 이어가는 질문에 답을 얻기 위해서 자료를 찾아가면서 왜 미국이 TPP를 주도하게 되었으며, 마침내 공정무역을 주장하는 트럼프가 대통령으로 당선이 되고, 언론에서 미·중간 무역전쟁이라는 용어까지 등장하는 상황이 벌어지게 되었는지 조금이나마 실마리가 풀려가기 시작했다. <br/>이 책은 학술논문도 아니고 소설도 아니다. 필자가 공무원으로서 WTO 현장에서 느낀 궁금증을 풀기 위해 스스로에게 던진 5가지 질문에 대한 나름의 해답을 얻고자 관련 자료에 근거하고 일부 필자의 생각을 정리한 글이다. 전체 시각에서 볼 때 균형을 잃은 부분도 있을 수 있다. 모든 부족한 점은 필자의 몫이다. 다만, 통상에 관심이 있는 일반인들과 통상분야 공부를 시작하려는 학생들에게 세계 통상질서가 어떻게 흘러왔고 오늘에 이르렀는지를 이해하는 데 조금이라도 도움이 될 수 있다면 감사할 따름이다. <br/><br/>바쁜 일정에도 출판을 위해 교정과 디자인을 포함해 소중한 조언을 아끼지 않으신 박영사 노현 이사님과 박세기 부장님, 그리고 전채린 과장님의 도움이 없었다면 이 책은 나오지 못했을 것이다. <br/><br/>마지막으로 제네바 대표부에 근무할 수 있는 기회를 준 대한민국 정부, 특히 산업통상자원부에 감사드리며, 필자와 함께 근무하면서 여러모로 도움을 준 많은 선배, 동료, 후배 공무원들에게 이 자리를 빌려 고마움을 전한다. 그리고 평생 자식 잘 되기만을 바라며 살아오신 부모님, 삶의 동반자로서 항상 곁에서 나를 믿어주고 내 편에 서서 이해해준 아내 소희, 건강하게 자신의 길을 걷고 있는 듬직한 아들 찬에게도 사랑의 마음을 전하고 싶다.<br/><br/>제네바에서<br/>박정욱

WTO 출범 후 20년이 더 지났다. ITO의 실패를 거울삼아 국제기구로 출발했지만 도하 개발어젠다(DDA)에 합의하지 못하면서 새로운 다자규범을 만들지 못하는 반쪽짜리 국제기구가 되어 아쉬움을 남겼다. 그런데, 이마저 다시 큰 도전에 직면하고 있다. 미국과 중국, 즉 G2가 가지는 비중과 이해관계의 대립으로 양자주의(bilateralism) 또는 상호주의(reciprocity)가 빠른 속도로 확산되고 있는 것이다. 두 나라 간의 무역분쟁은 이제 시작에 불과하다고 봐야 할 것이다. 트럼프 정권만의 문제가 아니고, 중국이 완전한 시장경제국으로 전환하지 않는 한, 미국의 무역적자가 계속되는 한, 앞으로 오래 지속될 것으로 보인다.

GATT체제에서나 WTO체제에서는 회원국 만장일치제가 적용된다. 그러나 GATT체제의 실질적 의사결정기구는 비공식 조직인 4개국 협의체(QUAD, 미국, 일본, EU, 캐나다)였다. 때로는 미국과 EU가 일본과 캐나다를 제치고 주요 결정을 해버리는 경우도 있었다. IMF에서는 지분만큼 의결권을 행사하게 되어 있어 좀 더 공정해 보이지만, 결국 미국 등 몇 개의 핵심 국가에 의해 결정이 이루어지는 경우가 다반사다.

그런데도 불구하고 다자간 기구는 중요한 의미를 가진다. 특히, 영향력이 적은 소국들에 있어 그러하다. 이들에게는 다자체제가 불완전하더라도 최소한 ‘비빌 언덕’은 될 수 있는 것이다. 또 대국 소국을 막론하고 합의한 규범에 따라야 한다는 회원들의 평판압력(peer pressure)은 받게 된다. 합의를 위반하는 ‘깡패 국가’라는 비난을 자주 듣게 되면 아무리 얼굴 두꺼운 대국이라도 부끄러움을 느끼게 되고, 위반을 하다가도 주춤하게 되는 것이다.

우리나라처럼 다자주의의 틀이 절실한 나라도 없다. 전형적인 소규모 개방국가(small open economy)이다. 무역비중이 압도적이다. 개방 폭이 클수록 유리하다. 그런데 일각에서는, 무역마찰로 외부적 충격이 클 수 있으니 내수를 해야 한다는 주장을 한다. 인구 5천만의 국가에서 내수 위주의 성장은 기약하기 어렵다. 내수에 의존하다 국내적 충격이 있으면 결정타를 맞게 된다. 내수 성장도 해야 하지만, 넓은 국제시장에서 활동하면 일부 지역에서 충격을 받아도 다른 지역에서 만회가 가능하다. 문제는 아직도 국제시장에서 제대로 실력을 발휘하는 기업이 적다는 점이다. 과도한 국제화가 아니라, 과소한 국제화가 흠이다. 다국적 다문화 환경에서 소비재뿐만 아니라 자본재 B2B 사업에서도 세계적 능력을 발휘하는 기업이 많이 나와야 하는데 우리는 아직 멀었고 더 노력해야 한다.

사실 우리나라는 다자체제의 최고 수혜자의 하나다. 다자기구가 모든 문제를 해결해 준 것은 아니지만 상대국의 위반행위를 국제사회에 알리는 기회로 활용하여 양자 간 협의에서 실리를 찾은 사례가 많다. 우리 정부는 1983년 GATT의 섬유감독기구(Textile Surveillance Body)에 미국의 섬유류 가방 수입규제의 부당성을 제기하여 승소한 이래, 최근의 일본 후쿠시마 수산물 수입금지 조치 승소에 이르기까지 분쟁해결기구를 잘 이용해 온 편이다. 물론 긴급수입규제 반덤핑 상계관세 등 수입국의 무역조치로 수출기업은 잘 잘못에 관계없이 피해를 입게 되고, 추후 무혐의로 판정하더라도 피해를 회복하지 못한 사례도 많다. GATT 분쟁해결기구는 미국, EU, 일본의 하이닉스 반도체 상계관세 부과가 부당하다고 판정했지만 이미 부과기간이 종료되어 실익은 없었다. 그러나 그 이후 한국상품에 대한 제소의 남용을 억제하는 데는 조금이나마 기여한 것으로 봐야 할 것이다.
산업통상자원부 공무원인 저자가 제네바 대표부에서 WTO 업무를 하면서 국제무역제도의 변천에 큰 관심을 가지고 그 역사를 꼼꼼히 되짚어 본 노력이 돋보인다. 과거 통상교섭 업무에 종사했던 한 사람으로 깊이 감사한다. 이 저술에서는 브레튼 우즈(Bretton Woods)에서부터 오늘까지 70여 년간 전개된 국제무역질서의 흐름을 ITO, GATT, WTO 등 다자체제를 중심으로 살펴보면서 동시에 지역주의와도 비교 연계하여 분석하였다. 앞으로 어떤 형태의 새 질서가 나타날 것인지 짐작하는데도 도움이 될 것으로 보인다. 벌써부터, 미국이 최대 산유국이 된 것이 향후 미국의 중동전략에 어떤 영향을 줄지에 대한 논의가 많다. 제2차 세계대전이 각국의 보호주의와 폐쇄적 정책의 결과로 일어났고, 그 결과로 전후에는 새로운 ‘협력’체제가 탄생하였었는데, 지금의 미국 우선주의(America First)는 또 어떤 부정적 비협력적 국제질서를 낳게 될지 걱정되는 시점이다.

자유무역을 구가하던 때가 없지는 않았지만, 어느 시대를 막론하고 국경은 국경, 여전히 높은 장벽이었다. 결국, 우리의 실력, 국제경쟁력으로 풀어야 할 과제지만, 세계질서의 향방에 대해서는 제대로 이해하고 가야 할 것이다. 무역·통상을 공부하는 학생, 연구하는 학자, 무역·통상 분야의 공무원이나 기업 관계자, 그리고 국제무역체제 변화에 관심 있는 분들에게 큰 도움이 되기를 기대한다.
- 김종갑 (한국전력공사 사장, 전 산업자원부 제1차관, 하이닉스반도체(주) 대표이사/사장 및 지멘스(주) 대표이사/회장)